МВФ в Молдове: Цена плохого управления банками высока

Постоянный представитель Международного Валютного Фонда (МВФ) в Молдове г-жа Арминэ Хачатрян впервые за время своей деятельности в Молдове дала обширное интервью, в котором прояснила позицию МВФ и оценку состояния экономики Молдовы на протяжении последнего года. Она ответила на часто задаваемые вопросы журналистов о проблемах финансовой системы, налоговой политики и реального сектора.

Финансово-банковский сектор

- По мнению МВФ, каковы основные проблемы в банковском сектореМолдовы?

- Одна из самых серьезных проблем состоит в отсутствии прозрачности фактических собственников банков. Соответственно, регулятору банковской системы неизвестно, кто именно контролирует банки. Это позволяет лицам и группам брать под контроль крупные банки Молдовы без надлежащего надзора со стороны регулятора. В таком случае – как показал опыт «Banca de Economii», «Banca Socială» и «Unibank» – существует риск, что банки будут управляться в личных интересах акционеров, без надлежащей системы контроля, а это, в свою очередь, подвергнет риску ресурсы клиентов банков и
государственные финансы.

Еще одной серьезной проблемой является вмешательство со стороны политиков и судебных органов в банковский надзор и регулирование. Например, меры, предпринятые Национальным банком Молдовы для блокирования акционеров ряда банков, действовавших по предварительному сговору, были впоследствии оспорены в судах и приостановлены. Более того, решение Нацбанка об ограничении международных межбанковских кредитов, которое должно было предотвратить хищения в «Banca de
Economii», «Banca Socială» и «Unibank», только в 2014 году было несколько раз оспорено
и приостановлено судебными инстанциями.

Вмешательство в осуществление банковского надзорa часто приводит к бездействию регулятора или несвоевременному применению принудительных мер, а именно: когда надзорное действие необходимо, оно не предпринимается или предпринимается с существенной задержкой. Например, несмотря на значительное число подозрительных операций с акциями банков за последние два года, Национальная
комиссия по финансовому рынку, ответственная за надзор за регистрацией акций и за передачей прав собственности на акции банков, зарегистрированных на фондовой бирже, не инициировала расследований и не выразила озабоченности происходящим. Точно так же, ни Нацбанк, ни Служба по предупреждению и борьбе с отмыванием денег Национального центра по борьбе с коррупцией не предприняли никаких существенных действий в отношении акционеров и руководства банков, нарушивших законодательство по борьбе с отмыванием денег.

- Расскажите подробнее о проблеме «неэффективного управления» банковского сектора, которая влечет за собой «значительные издержки» для экономики (согласно пресс-релизу МВФ от 1 марта 2016 г.). Имеете ли Вы в виду Национальный банк Молдовы или управление коммерческими банками?

- Неэффективное управление банковского сектора обусловлено сложным комплексом проблем, таких как недостаточно эффективные механизмы управления рисками в коммерческих банках, несовершенство судебной процедуры и правовой базы и отсутствие необходимого уровня независимости институтов банковского регулирования.

Из-за отсутствия прозрачности конечных бенефициарных собственников банков, Нацбанк не в состоянии обеспечить надлежащим образом одну из основных предпосылок для надежного управляемого банковского сектора – утверждение в качестве собственников и руководителей банков людей, соответствующих требованиям, предъявляемым к деловым качествам и этичности собственников и
руководителей банков. Это, наряду со слабыми системами внутреннего контроля, открывает двери для злоупотреблений и позволяет осуществлять операции, подвергающие риску стабильность всей банковской системы.

Не только Нацбанк несет ответственность за хорошо функционирующую систему надзора. Для надлежащего управления банками необходима эффективная правовая, нормативно-законодательная и институциональная базы. В Молдове наблюдаются проблемы в каждой из этих сфер. Например, Министерство юстиции вмешивалось в работу Нацбанка в контексте нормативной базы. Прежде чем войти в силу, нормативные положения, утвержденные Нацбанком, должны были быть зарегистрированы Минюстом, осуществлявшим правовую экспертизу, что в некоторых случаях приводило к внесению существенных изменений и дополнений. Такое вмешательство не только ставило под сомнение полномочия Нацбанка и подрывало его независимость, но и вело к ненужным задержкам во внедрении пруденциальных нормативов банковской деятельности.

Цена плохого управления банками высока. Если смотреть на общую картину, то в Молдове банковский сектор в целом оказался неспособным выполнять свою основную роль – роль финансового посредника, направляющего сбережения на продуктивные инвестиции и способствующего, таким образом, экономическому росту. В частности, издержки для общества, связанные с уже совершенными
хищениями, очень высоки: кража повлекла за собой высокие процентные ставки, утрату части валютных резервов страны, увеличение государственного долга и рост расходов на уплату процентов по его обслуживанию, а также утрату доверия внешних кредиторов.

- Не могли бы Вы объяснить, что такое «моральные риски» и почему они
так пагубны для финансовой системы Молдовы?

- Моральные риски – это термин, используемый для описания того, как меняется поведение людей, когда они застрахованы от возможных финансовых потерь. Когда люди заранее знают, что любые потенциальные убытки и потери, касающиеся их собственности, будут полностью возмещены, они готовы брать на себя дополнительные, иногда чрезмерные, риски.

Если говорить о финансовом секторе, то в случае, если государство всегда «спасает» банки, то фактически вкладчики и банкиры получают полную страховку всех финансовых потерь со стороны государства. В таком случае, они с готовностью берут на себя дополнительные риски, что, в свою очередь, увеличивает вероятность финансового кризиса. И если у вкладчиков ограниченные возможности для проведения анализа по выбору наиболее подходящих банков, то банкиры должны быть более ответственными и профессиональными в принятии решений при инвестировании денежных средств, принадлежащих третьим лицам—вкладчикам. Они должны быть ответственными за последствия сделанного выбора в случае принятия неправильных инвестиционных решений, которые нанесли ущерб клиентам.

Макроэкономические издержки спасения банков, которые подвергают себя неоправданным рискам, весьма значительны. Такие решения ведут к росту государственного долга и ограничению возможностей государства использовать денежные средства налогоплательщиков на покрытие важных государственных расходов.

- О прозрачности акционеров коммерческих банков – почему это столь
важно? Каковы основные факторы, мешающие повышению прозрачности
акционеров?

- Во-первых, уточним, почему столь важна прозрачность акционеров банков. Прозрачность акционеров является важнейшей составляющей безопасной и надежной банковской системы. Прозрачность акционеров банков имеет гораздо большее значение, чем прозрачность собственников отраслевых предприятий, так как банки не получают прибыль, производя товары, а заимствуя чужие деньги под низкую процентную ставку и предоставляя кредиты под высокую процентную ставку.

Следовательно, банки заставляют инвестиции акционеров «работать», обеспечивая оптимальное распределение этих инвестиций и корректируя инвестиционные решения посредством механизмов контроля рисков, чтобы не ставить под угрозу денежные средства вкладчиков. Поэтому те, кто хочет стать акционером банка, должны суметь доказать органу банковского надзора, что они являются фактическими собственниками акций и что они – подходящие кандидаты.

В случае нераскрытия конечных бенефициарных собственников, орган надзора не может оценить степень кредитования афилиированных лиц и отследить согласованные действия акционеров, вследствие чего вкладчики и общественность не понимают, кто является собственником, и не способны оценить, насколько рискованные операции осуществляют эти акционеры.

Неспособность со всей определенностью доказать, кто на самом деле являются собственниками банков, является серьезной проблемой в Молдове.

- Какое влияние на экономику и частный бизнес оказали ликвидация трехбанков, значительное повышение базовой ставки и увеличение обязательных резервов? Какое еще влияние, которого мы, граждане Молдовы, непосредственно не видим и не замечаем, имело место?

- Произошло огромное вливание ликвидности в банковскую систему через неплатежеспособные банки. Поддержка ликвидности этих банков увеличилась с нуля в сентябре 2014 года до около 14-ти миллиардов леев в марте 2015 года. В противовес, Нацбанк агрессивно ужесточил денежно-кредитную политику, чтобы сдержать последствия в виде валютных колебаний и инфляции. Так, в течение менее года, Нацбанк увеличил в несколько этапов базовую ставку с 3,5% до 19,5%, а норму обязательных резервов по леевым обязательствам – с 14% до 35%. Таким образом, частному сектору пришлось заплатить очевидную цену, выраженную в высоких ставках по кредитам и меньшей доступности кредитных ресурсов.

Однако, без агрессивного ужесточения денежно-кредитной политики, издержки для экономики и общества могли бы быть значительно выше: в прошлом банковские кризисы с высоким уровнем монетизации (Эквадор, Венесуэла, Парагвай в середине 90-х) приводили к ускорению инфляционных процессов, зачастую в сочетании с резким обесцениванием валюты.

Помимо этого, есть еще одна очевидная цена – увеличение государственного долга, который придется погашать налогоплательщикам и будущим поколениям. Важно отметить, что государственные гарантии, связанные с оказанием экстренной финансовой помощи банковскому сектору, и, как следствие, ценные бумаги, выпущенные для замены этих гарантий, являются частью государственного долга, который увеличился с 37% ВВП в 2014 г. до более 50% ВВП на данный момент.

- Как Вы расцениваете принятое Нацбанком решение снизить базовуюставку? Когда может начаться снижение стоимости кредитов для реальной экономики?

- Базовая ставка уже начала снижаться. С уменьшением инфляционного давления, Нацбанк может рассматривать вопрос снижения базовой ставки. До настоящего времени, в 2016 году ключевая ставка была снижена на 4,5 процентных пункта. В дальнейшем, Нацбанку следует проявить осторожность в принятии решений о размере снижения базовой ставки ввиду значительной неопределенности перспектив экономики, на фоне сокращения инфляции. Снижение базовой ставки в идеале должно
привести к снижению ставок банковских кредитов; однако механизм воздействия монетарной политики недостаточно эффективен, учитывая потрясения в банковской системе. Восстановление финансовой стабильности и доверия к банковской системе может помочь усилить воздействие данного механизма.

- Власти говорят о том, что с помощью МВФ должна быть проведена оценка
деятельности Нацбанка. Расскажите подробнее об этом. Это будет какой-то вид
технической помощи?

- Власти (председатель Парламента Республики Молдова) выразили заинтересованность в независимой экспертной оценке надзорного контроля, осуществленного Нацбанком в 2012-2014 годы, в контексте мошеннических схем, приведенных в действие в данный отрезок времени. Эта оценка должна охватить все аспекты процесса надзорного контроля, включая меры, предпринятые центральным банком как органом надзора, действующие законы и положения и степень свободы/независимости, которой обладал центральный банк.

Итог данной работы послужит важным вкладом в понимание того, где система дала сбой, и того, какие существуют пробелы в системе надзора. Хотя МВФ поддерживает такую инициативу, мы не будем предоставлять техническую поддержку в данном вопросе, так как у Фонда нет экспертного потенциала для осуществления оценки такого рода. Однако мы надеемся на то, что осуществление этого процесса будет продвигаться в соответствии с планом, с помощью квалифицированных международных экспертов.

Налогово-бюджетная политика

- Каково мнение МВФ о проекте бюджета на 2016 год? Какой уровень
дефицита бюджета рекомендуете Вы? Будет ли его трудно достигнуть?

- Что касается рекомендаций, давайте рассмотрим бюджет в долгосрочной перспективе, ведь один обособленный год не может дать нам достаточных оснований для оценки. Например, если оглянуться на 2015 год, дефицит был ниже, чем ожидалось, однако это не обязательно является положительным результатом. В действительности произошло следующее: доходы были существенно ниже, чем
ожидалось, предоставленные гранты заметно сократились, а внутреннее финансирование сдерживали весьма высокие процентные ставки, установившиеся вследствие стерилизации экстренных кредитов, предоставленных банкам, вовлеченным в масштабное банковское мошенничество.

Как следствие, корректировка [т.е. сокращение] расходов пришлась главным образом на капитальные инвестиции и, как подтверждают полученные дополнительные данные, привела, похоже, к возникновению некоторой внутренней просроченной задолженности. В результате, возможности поддерживать рост экономики посредством налогово-бюджетной политики ограничены!

Мы считаем, что важно будет удерживать дефицит бюджета на уровне, согласующемся в среднесрочной перспективе с уровнем приемлемой задолженности. При этом будут необходимы структурные реформы в налогово-бюджетной сфере, направленные на укрепление структур налоговой службы и снижение бюджетных рисков. В ближайшее время должны быть также предприняты меры по расширению
налоговой базы для обеспечения достижения целей по развитию по соцобеспечению, а также меры по лучшей расстановке приоритетов и оптимизации расходов. МВФ оказывает техническую помощь в том, что касается разработки политики по оптимизации расходов, что уже должно позитивно сказаться на формировании бюджета 2017 года.

- Ввиду дефицита ресурсов госбюджета, считаете ли Вы, что приватизация
государственных предприятий является в настоящее время неотложной задачей?
Какова Ваша точка зрения по поводу деятельности госпредприятий?

- Государственные предприятия часто неэффективны по ряду показателей, ввиду многочисленных противоречащих друг другу целей, искаженной системы стимулирования, отсутствия независимости их руководства и нецелесообразной структуры оплаты труда. В результате нередко оказывается, что их доходность ниже уровня их затрат, а убытки в конечном итоге покрываются за счет увеличения
государственного долга.

В Молдове число государственных предприятий и предприятий с государственным капиталом весьма значительно, и важно наличие надлежащей стратегии управления ими. Столь же важно иметь четкие и прозрачные данные по финансовым показателям государственных предприятий. С этой точки зрения, МВФ по-прежнему считает, что необходимо улучшить мониторинг деятельности государственных предприятий и оценку их финансовой состоятельности, и эти процессы должны быть прозрачными и иметь систематический характер.

Мы приветствуем возобновление интереса властей к приватизации. Однако следует учитывать, что успех приватизации зависит от ряда факторов, включая наличие четкой стратегии и надлежащего процесса отбора и подготовки предприятий к приватизации. Кроме того, для привлечения инвесторов с хорошей репутацией может быть необходимо улучшение внутренней деловой конъюнктуры, более полное
соблюдение принципа верховенства закона, гарантия права собственности и улучшение экономического управления в целом.

- Некоторые эксперты говорят о повышении пенсионного возраста,утверждая, что данная реформа является одной из рекомендаций МВФ. Так ли это? Является ли проведение пенсионной реформы актуальной необходимостью?

- Да, пенсионная реформа необходима. Здесь есть несколько важных моментов. Один из них касается очень низкого уровня (1,3) соотношения между количеством застрахованных работающих граждан и количеством пенсионеров, в пользу которых эти работающие граждане делают пенсионные отчисления. Такое положение продолжит ухудшаться, учитывая трудовую миграцию, дальнейшее стареющее
население и другие факторы. Эта неблагоприятная демографическая ситуация складывается на фоне крайне низкого коэффициента замещения (т.е. коэффициента соотношения размера средней пенсии к размеру средней заработной платы), который составляет около 28%, когда среднее соотношение в странах Центральной и Восточной Европы и в странах СНГ - 43%.

В таких обстоятельствах, необходимо обеспечить баланс между бюджетной и социальной устойчивостью пенсионной системы. Для повышения размера пенсий до социально приемлемого уровня и для обеспечения долгосрочной устойчивости пенсионной системы необходимо проведение ряда параметрических реформ:

- не должны быть допущены незапланированные повышения размера пенсий;

- пенсионный возраст для мужчин и женщин должен быть повышен, с последующей индексацией на основании изменений в продолжительности жизни,

- для лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, и для лиц, занятых в сельском хозяйстве, необходимо увязать размер пенсий с размером доходов, заявленных для целей налогообложения, а не с некой минимальной суммой, установленной произвольно,

- необходимо улучшить показатели уровня отчислений в пенсионный фонд.

Данные реформы не могут быть осуществлены сразу. Необходимо, чтобы власти взяли на себя обязательства по их осуществлению, а доноры, включая МВФ, Всемирный Банк и др., возьмут на себя поддержку данных реформ.

- Как Вы оцениваете налоговую политику и систему налогового
администрирования в Молдове?

- В принципе, в Молдове необходимо проводить политику, которая позволила бы расширить налоговую базу и усовершенствовать администрирование налогов. Это дало бы возможность повысить доходы бюджета и направить их на укрепление экономического роста и финансирование общественных нужд.

До настоящего времени, налоговые органы провели работу по внедрению передового опыта, в соответствии с международными стандартами, в систему налогового администрирования. Однако, проведение реформы системы налогового администрирования и поддержка усилий по ее модернизации в Молдове также зависят от оперативности, с которой решаются вопросы, связанные с фундаментальными
принципами работы налоговой системы.

Основными задачами должны стать сокращение издержек налогоплательщиков, связанных с оплатой налогов, и одновременно улучшение налоговой дисциплины. Усилия по модернизации системы налогового администрирования должны быть направлены, главным образом, на обеспечение простоты и легкости регистрации в качестве налогоплательщика, подачи отчетов, правильного заполнения отчетных форм и своевременной уплаты налогов.

Кроме этого, без принятия законодательных изменений, направленных на обеспечение единства налоговой системы в Молдове (чтобы устранить разделение на местную и центральную ветви налогового администрирования), усилия по реформированию не приведут к должной глубине и к достижению поставленных целей.

Среди рекомендаций миссий технической помощи МВФ числятся: оптимизация системы льгот, в частности в отношении налога на прибыль частных и юридических лиц, обновление оценки стоимости налогооблагаемого недвижимого имущества, улучшение налоговой дисциплины (например, посредством улучшения результатов работы Управления крупных налогоплательщиков, мер по устранению случаев умышленного заявления более низкого уровня доходов) и повышение эффективности администрирования доходов (в частности, посредством объединения налоговых служб
в единое целое).

Помимо этого, можно было бы увеличить доходы госбюджета посредством стандартизации ставок налога на прибыль юридических лиц и отмены пониженных ставок. Исследования показывают, что внедрение государственных политик по повышению производительности и эффективности рынка рабочей силы, по укреплению управления и обеспечению макроэкономической стабильности играют
более важную роль в привлечении инвестиций, чем налоговые стимулы.

Система администрирования НДС (включая возврат НДС) работает относительно хорошо. Например, система возврата НДС, яростно критикуемая в прошлом, улучшила свою работу и теперь НДС возвращается в предписанные 45 дней. Однако, в некоторых секторах экономики существуют значительные льготы и большой разброс в ставках НДС; по факту, эти секторы «выкачивают» средства из
госбюджета. Необходимо пересмотреть систему обложения НДС, чтобы устранить утечку ресурсов.

Прочие аспекты

- Каков прогноз МВФ по макроэкономическим показателям на 2016-2017 гг.?Когда речь идет о макроэкономической перспективе, являетесь ли Вы скорее оптимистом или скорее пессимистом?

- В реальном выражении ВВП в 2015 г. упал на 0.5 процента, что было вызвано спадом предложения из-за положения в сельском хозяйстве и более низким уровнем спроса из-за снижения уровня частного потребления и инвестиций. Мы были несколько удивлены тем, что сложная ситуация в банковском секторе не повлияла сильнее на спад в прошлом году; нам еще предстоит разобраться, чем это было
обусловлено.

В краткосрочной перспективе положение продолжает оставаться сложным. Рост молдавской экономики крайне уязвим, он подвержен воздействию внешних шоков со стороны торговых партнеров и со стороны мировых событий, а также внутренних шоков, таких, как политическая нестабильность и изменение
погодных и климатических условий. Краткосрочная перспектива продолжает оставаться сложной.

На медленное восстановление экономического роста будут влиять затянувшиеся последствия прошлогодней засухи и слабое восстановление внутреннего спроса, с учетом медленного восстановления объема поступлений денежных переводов из-за рубежа, сокращения объема инвестиций и ограниченного объема финансирования в экономике. Недавний довольно резкий спад инфляции может быть отражением слабого внутреннего спроса - хотя данные для анализа еще недоступны, похоже на то, что мы все еще наблюдаем сокращение производства и в первом полугодии 2016 года.

- Какова Ваша точка зрения по поводу передачи Нацбанку функцийцентрального депозитария ценных бумаг? Почему Нацбанк должен этимзаниматься?

- Мы это приветствуем. Существует ряд проблем, которые затрудняют развитие финансовой системы Молдовы, и среди них следует упомянуть риск злоупотреблений, продолжающий представлять угрозу сохранности и целостности национальной системы регистрации корпоративных ценных бумаг. МВФ и Всемирный Банк рекомендовали создать в Молдове единый Центральный депозитарий ценных бумаг,
который, по нашему мнению, в основном должен быть в собственности Нацбанка и должен управляться Нацбанком, по крайней мере, в первые годы его функционирования.

Такая модель развития должна помочь справиться с рядом серьезных недостатков, связанных с угрозой безопасности и эффективности финансовой инфраструктуры в Молдове, а также способствовать обеспечению безопасности прав инвесторов, что является основополагающим условием развития
рынка капитала и обеспечения общей надежности финансовой системы.

Нацбанк обладает значительным опытом работы на рынке государственных ценных бумаг, а также способен обеспечить устойчивость и надежность IT решений и функционирования электронной системы, позволяющей снизить потенциальные риски злоупотреблений в процессе регистрации и, соответственно, проведения сделок с корпоративными ценными бумагами.

Наличие Центрального депозитария с надежной электронной инфраструктурой будет также способствовать повышению прозрачности в отношении статуса инвесторов, что, в сочетании со структурой полномасштабной финансовой прозрачности и ответственности сократит возможность злоупотреблений. На данном этапе, группа технических экспертов МВФ, совместно с представителями властей, работает над завершением разработки проекта отдельного закона о Центральном депозитарии ценных бумаг, который, надеюсь, будет вскоре принят.

- Считаете ли Вы, что деятельность энергетического рынка Молдовыпрозрачно и что его регулирование осуществляется эффективно? Существующие тарифы покрывают затраты? Как можно решить проблему огромных финансовых отклонений, накопленных до сих пор?

- Создание четких и прозрачных механизмов установления цен крайне важно не только для компаний энергетического сектора, но и для конечного потребителя. Справедливая корректировка тарифов важна для компаний, поскольку установление тарифов на уровне ниже окупаемости не позволяет компаниям получать выручку в объеме, достаточном для поддержания жизнеспособности системы и инвестировать в энергетическую инфраструктуру для повышения качества предоставляемых услуг. С другой стороны, для клиентов важно, чтобы они получали услуги по «разумной» цене, чтобы им не приходилось платить за неэффективность компаний энергетического сектора и осуществлять при этом так называемое перекрестное субсидирование, т.е. субсидировать других.

Тарифы на коммунальные услуги в Молдове не корректировались Национальным агентством по регламентированию в энергетике на протяжении последних нескольких лет. Хотя повышение тарифов на электроэнергию позволило восстановить нынешнюю финансовую жизнеспособность компаний - поставщиков, в результате задержек в процессе корректировки тарифов мы теперь наблюдаем потери
и образование задолженностей во всей цепи в энергетическом секторе.

Необходимо в срочном порядке разрешить проблему с этими задолженностями (так называемыми
«финансовыми отклонениями») с тем, чтобы позволить компаниям продолжить эффективно работать. В принципе, разумным решением могла бы стать постепенная корректировка тарифов, начиная с признания размера долга и объявления графика последующего увеличения тарифов. На практике, однако, непредсказуемость решений Национального агентства по регламентированию в энергетике делает подобный подход менее убедительным.

- Свободные экономические зоны (СЭЗ) демонстрируют хорошую динамику развития, но не нарушают ли они принципы лояльной конкуренции? И являются ли они примером для подражания для всех предприятий Молдовы, обеспечивая успех экономики страны?

- Влияние СЭЗ на экономическое развитие в развивающихся странах неоднозначно. Во-первых, СЭЗ преимущественно создаются крупными многонациональными компаниями, целью которых являет